R2-21要望書（並木地区自治会連合会 その2)

並木地区自治会連合会

令和2年12月28日

　並木地区自治会連合会からの防災に関する質問等に対する回答を有難うございました。
　回答の中で、当連合会からの質問の「2.災害時における『指定緊急避難場所』の開設タイミングについて」への回答を確認しました。
　市の回答にあるとおり、『指定緊急避難場所』の指定基準は、災害対策基本法施行令で『災害が発生し、又は発生するおそれがある場合において居住者等に開放されること』となっており、その趣旨は、内閣府（防災担当）発行の『指定緊急避難場所の指定に関する手引き』に、

• 指定緊急避難場所は、災害が差し迫った状況や発災時に、居住者等が緊急的に避難し、身の安全を確保するための施設又は場所になるので、災害が差し迫った状況や発災時に、指定緊急避難場所は確実に開放されることが必要であることから定めたもので、『指定緊急避難場所』がその役割を果たすための最も基本的な条件である

と記されています。そして、手引きには、指定緊急避難場所が確実に開放されるための体制として、

• 発災時における指定緊急避難場所の開放を行う担当者等があらかじめ定められていること、なお、（夜間・休日など含む）平常時に施錠されている無人の施設又は場所については、 時間的な猶予がない状況下においても緊急的に開放する必要があることから、居住者等が自ら開放を行う手段が確保されている等、災害が発生し又は発生するおそれのある場合に確実に使用できる体制を整えておく必要があるとあります。

しかしながら、市の回答は、

• 緊急避難場所に指定している施設の中には、（夜間・休日など含む）平常時に施錠されている無人の施設又は場所があり、施設管理者等の不在の際の対応として、例えば「開錠の自動化」や「地域への鍵の貸出」などについての協議・調整が必要であるが、特に民間施設では、施設それぞれのセキュリティ上の問題などから、今後も解決していくことは困難な課題であり、全ての「指定緊急避難場所」で切迫した災害の危険がある時に、確実に開放される体制を整えておくことは困難

そのため市では、

• 避難勧告等の発令時には、早期に『指定避難所』を開設し、防災行政無線などの様々な情報伝達手段を用いて、市民の皆様に『指定避難所』に避難いただくよう促す

という、これまでの運用で対応するというものですが、これには、以下の＜市の回答の問題点について＞に記した問題があり、問題の解消には＜市の回答の問題点への対処について＞に記した対処が必要かと思います。

　平成25年6月公布の改正災害対策基本法は、従来、切迫した災害の危険から逃れるための『避難場所』と、避難生活を送るための『避難所』の区別が明確でなかったことが、東日本大震災では被害拡大の一因ともなったとの教訓から、

• 「指定緊急避難場所」は（災害の種類ごとに）切迫した災害の危険から逃れるための一定基準を満たす施設又は場所を市が指定する
• 「指定避難所」は災害の危険が去った後に一定期間滞在して避難生活をするための一定条件を満たす施設を市が指定する（「指定避難所」は災害の危険が去った後に役割を果たす施設となるところなので、災害の種類には関係しない）

と定めており、その役割の違いに留意して運用することを求めています。
　なお、両方の条件を満たす施設は、両方の指定ができるとしています。
　令和元年10月の台風と大雨時の市の避難勧告発令では『指定緊急避難場所』が開放されなかったので、そのことについて住民から問題との指摘がありました。
　市は、この問題は「指定避難所」の開設順位を市民に開示していなかったことにより発生したものであるとして、令和2年9月発行の「あびこハザードマップ」に「指定避難所」の開設順位を掲載することで対応されましたが、災害対策基本法では、命を守るために緊急的に避難するところは「指定緊急避難場所」と定めており、全国民に適用される災害対策基本法に基づく運用とは異なった運用になっています。
　災害対策基本法では、居住者等が切迫した災害の危険から逃れるために避難が必要となった場合（※）に開放しなければならないのは「指定緊急避難場所」の役割を果たす施設又は場所であり、確実に開放できる体制を整えているところを「指定緊急避難場所」として指定することと定め、「指定避難所」の役割を果たす施設とは明確に区別して運用することを求めています。
　そして、「指定緊急避難場所」はその役割から「開放する」といい、その開放には順位はありません。
　いっぽう、「指定避難所」はその役割から「開設する」といい、その開設数は必要とする被災者の人数と場所等によるため、開設の順位を設定しておくことには意味がありますが、令和2年9月発行の「あびこハザードマップ」では、「指定緊急避難場所」の役割を果たすフェーズで「指定避難所」の開設順位の記載がされており、これも災害対策基本法で定めている「指定避難所」の開設フェーズとは異なっています。
（※）「居住者等が切迫した災害の危険から逃れるために避難が必要となった場合」というのは、「避難準備・高齢者等避難開始（警戒レベル3）」を市が出した場合と考えます。

　市の回答の問題点への対処は、緊急的に避難する施設又は場所は「指定避難所」ではなく、全国民に適用される災害対策基本法による「指定緊急避難場所」の運用に改めることです。
　そして、「あびこハザードマップ」は、災害対策基本法の定めに沿った運用になるように、「指定緊急避難場所」の役割のフェーズと「指定避難所」の役割のフェーズを明確に区別した見直しを行う必要があると考えます。
　また、市の回答では「指定緊急避難場所」を確実に開放させるためには、施設管理者等の不在の際の対応（「開錠の自動化」や「地域への鍵の貸出」）についての協議・調整をして確実に開放できる体制を整えることが必要だが、施設の中にはセキュリティ上の問題からも今後も解決することが困難なところもあり、災害対策基本法の定めのとおりに確実に開放することができない「指定緊急避難場所」もある」とありますが、（ネットで検索した範囲でも）他の市では解決している事例がありますので、それらを参考にして「指定緊急避難場所」としての役割を果たせるよう体制を整えることが必要と考えます。
　なお、体制が整うまでの期間の「指定緊急避難場所」の扱いを、近隣の居住者等に周知することも必要と考えます。

　当連合会加盟自治会に隣接の「電力中央研究所」は、近隣の自治会の避難訓練時にも「指定緊急避難場所」として利用させて頂いており、「指定緊急避難場所」としての役割は果たせる体制にあるものと思っています。
※陳情及び要望事項は全文掲載とする。

市民生活部市民安全課

令和3年1月21日

　我孫子市では、37箇所の緊急避難場所を災害の種別ごとに指定しており、災害対策基本法及び災害対策基本法施行令等に基づき、指定及び運用を行っています。
　なお、施行令において定義されている「災害が発生し、又は発生するおそれがある場合」については、「避難準備・高齢者等避難開始」や「避難勧告」「避難指示」が発令された場合のみに、限定されているものではありません。
　そのため、前回も回答させていただきました通り、市では「緊急避難場所」をオープンスペース（いつでも、誰もが緊急的に避難できるスペース）として安全に利用ができるよう、継続的に施設側との協議・調整を進めていきます。しかしながら、協議の内容によっては、開放する施設の見直し（※例えば、オープンスペースとして利用しやすい駐車場への変更）や「指定避難所」のみの指定への変更等、各施設側から協定内容の見直しを要請される可能性もあります。
　これらの見直し内容によっては、災害時に住民が避難できる場所の選択肢を狭めることにも繋がることから、今後もそれぞれの施設と慎重に協議を進めてまいります。

　災害対策基本法における「避難所」の定義については、「避難のために必要な間滞在させ、又は自ら居住の場所を確保することが困難な被災した住民その他の被災者を一時的に滞在させるための施設」とされています。
　これは、「災害の危険性があり避難した住民等を災害の危険性がなくなるまでに必要な間滞在させ、または災害により家に戻れなくなった住民等を一時的に滞在させるための施設」が、避難所の役割ということになります。
　この条文前半部分を根拠とし、ほとんどの市町村では、台風などの事前に被害が想定される災害の場合には、避難所をあらかじめ「開設」し、住民に対して安全かつ環境が整備された「避難所」への避難を呼びかけています。また台風時には、国や県からも、市町村に対して早期の避難所開設の要請が行われています。
　そのため、我孫子市でも台風の接近が予測され、被害が想定される場合には、一定の基準のもとにあらかじめ「避難所」を開設し、住民の皆様には「避難所」への避難を呼びかけています。これは、避難に要する時間を一定程度確保でき、安全に「避難所」までの避難を完了できるタイミングで「避難勧告」等を発令しているためです。

　1.及び2.の回答の通り、我孫子市では「緊急避難場所」及び「避難所」の指定や運用にあたっては、従前から災害対策基本法及び災害対策基本法施行令、その他の手引き等に基づき行っています。
　しかしながら現実的には、防災対策を進めていく上では、課題や問題があります。特に、「緊急避難場所」や「避難所」として、民間施設を利用させていただくことに関しては、法律や市からの要請という観点だけではなく、施設所有者側の方針や考え方が非常に重要となってきます。
　そのため今後も、どのような内容の協定を締結し、運用面でどこまでをカバーできるのかについて、住民の皆様にとって、いかにより良い「緊急避難場所」や「避難所」となり得るのかという視点から、施設側との協議や調整を進めると共に、変更等などがあった場合には、住民の皆様にわかりやすくお知らせをしながら、常に改善を図っていきます。
　並木地区の住民の皆様におかれましても、一人ひとりが安全で早期の避難ができるよう、命を守る行動につながる避難対策を、日頃から自助・共助を中心に進めていただきますよう、よろしくお願いいたします。